在德班氣候大會召開前夕，非政府組織“氣候組織”在北京發(fā)布了其第4份年度研究報(bào)告《中國的清潔**IV:財(cái)金戰(zhàn)略》。該研究報(bào)告通過對具體案例的研究，對我國支持低碳增長的財(cái)金戰(zhàn)略進(jìn)行了梳理，并提出了發(fā)展建議。其中，“可再生能源：電價(jià)補(bǔ)貼與示范”案例系統(tǒng)總結(jié)了近年來我國對可再生能源通過價(jià)格政策給予支持的進(jìn)展、成效和前景，為相關(guān)政策的制定和發(fā)展提供了理論依據(jù)。

　　“固定電價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵政策都有力地推動了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。未來應(yīng)該在繼續(xù)推行扶持性財(cái)稅政策的同時(shí)，完善政策細(xì)節(jié)，保障政策執(zhí)行效果。”――《財(cái)金戰(zhàn)略》研究報(bào)告提出了這樣的意見?？稍偕茉窗l(fā)電目前處于商業(yè)化前期階段，且成本變化較快，無論從技術(shù)角度還是從經(jīng)濟(jì)角度來看，都不能按照純商業(yè)化的市場競爭來定價(jià)或直接參與電力市場競爭;同時(shí)，可再生能源具有較強(qiáng)的正外部效益，需要得到價(jià)格政策等經(jīng)濟(jì)政策的有力扶持。因此，可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策的主要意義在于可以明確投資回報(bào)，并反映可再生能源的外部效益和技術(shù)進(jìn)步潛力，從而實(shí)現(xiàn)政府設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。本期，我們選編了報(bào)告中的有關(guān)案例分析，以饗讀者。

　　可再生能源電價(jià)政策取得初步成效

　　●中國可再生能源電價(jià)政策進(jìn)程

　　可再生能源法中規(guī)定了電價(jià)政策制定的原則并建立了費(fèi)用分?jǐn)傊贫取ｋ妰r(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。費(fèi)用分?jǐn)傊贫仁请娋W(wǎng)企業(yè)根據(jù)規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的額外費(fèi)用，通過在國內(nèi)范圍內(nèi)征收的可再生能源電價(jià)附加予以補(bǔ)償。價(jià)格政策有多種形式，其實(shí)施效果和經(jīng)濟(jì)代價(jià)也不盡相同。應(yīng)根據(jù)不同可再生能源技術(shù)發(fā)展階段，以較適宜的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，結(jié)合可再生能源技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電力市場發(fā)展的實(shí)際情況分階段地進(jìn)行選擇。國家目前針對不同種類、不同發(fā)展階段的可再生能源，采取了不同的電價(jià)政策，以促進(jìn)可再生能源應(yīng)用并鼓勵技術(shù)進(jìn)步。

　　●風(fēng)電電價(jià)政策演變

　　中國風(fēng)電價(jià)格政策主要經(jīng)歷了四個階段：審批電價(jià)階段、招標(biāo)與審批電價(jià)階段、招標(biāo)加核準(zhǔn)電價(jià)階段、固定電價(jià)階段。目前風(fēng)電執(zhí)行的是2009年出臺的風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，此標(biāo)桿價(jià)格比特許權(quán)招標(biāo)的價(jià)格高出10%左右，比脫硫燃煤發(fā)電的價(jià)格高出30%左右。

　　標(biāo)桿電價(jià)的出臺改變了風(fēng)電價(jià)格機(jī)制不統(tǒng)一的局面，使項(xiàng)目投資方有了明確的預(yù)期，并鼓勵項(xiàng)目方降低成本。按照標(biāo)桿電價(jià)，西部風(fēng)資源較好地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目理論上能保證10%的內(nèi)部收益率，但由于目前不能保證全部電量上網(wǎng)，實(shí)際收益率較低。未來4類資源區(qū)的劃分將無法滿足需要，應(yīng)制定更加細(xì)化、與資源結(jié)合更加緊密的風(fēng)電固定電價(jià)政策。另外，標(biāo)桿價(jià)格不能一味地追求“低”，要能夠給予企業(yè)合理的利潤空間鼓勵技術(shù)**。

　　海上風(fēng)電項(xiàng)目也在逐漸開展，現(xiàn)階段為審批電價(jià)和招標(biāo)電價(jià)結(jié)合的方式，價(jià)格區(qū)間為0.62~0.97元/kW.2010年完成的**批海上風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)雖然*終中標(biāo)電價(jià)沒有采納*低投標(biāo)價(jià)格，但對于投資高出陸上風(fēng)電場一倍以上的海上風(fēng)電項(xiàng)目，已經(jīng)接近于陸上風(fēng)電的中標(biāo)價(jià)格較難實(shí)現(xiàn)盈利。借鑒陸上風(fēng)電的歷史教訓(xùn)，海上風(fēng)電應(yīng)在給予企業(yè)合理盈利空間的同時(shí)，促進(jìn)其采用更先進(jìn)的關(guān)鍵設(shè)備和技術(shù)，起到**產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的作用。

　　●太陽能光伏發(fā)電電價(jià)政策演變

　　中國光伏發(fā)電價(jià)格經(jīng)歷了審批定價(jià)、招標(biāo)定價(jià)、地方固定電價(jià)等階段，目前已經(jīng)出臺了固定電價(jià)政策。由于光伏發(fā)電相對于風(fēng)電來說，成本較高且變化較快，光伏發(fā)電價(jià)格政策一直進(jìn)展緩慢，直到今年7月發(fā)改委才出臺國內(nèi)統(tǒng)一光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)提出今后將根據(jù)投資成本變化、技術(shù)進(jìn)步情況等因素適時(shí)調(diào)整標(biāo)桿電價(jià)。光伏標(biāo)桿電價(jià)的出臺為光伏產(chǎn)業(yè)和市場提供了明確的投資回報(bào)預(yù)期，也及時(shí)剎住了招標(biāo)價(jià)格越招越低、惡性競爭的形勢。按照目前給予的標(biāo)桿價(jià)格，西部光資源豐富地區(qū)項(xiàng)目在保證其所發(fā)電量全部上網(wǎng)的前提下可達(dá)到10%的收益率。但是有三個方面的問題需要引起重視：首先，借鑒風(fēng)電脫網(wǎng)事故的教訓(xùn)，光伏標(biāo)桿電價(jià)的出臺要在鼓勵項(xiàng)目建設(shè)和成本降低的同時(shí)，保證產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)的提高。其次，國內(nèi)統(tǒng)一性標(biāo)桿電價(jià)會使得光伏裝機(jī)集中在光照資源好的西部地區(qū)，但目前西部地區(qū)的電網(wǎng)支持較弱，需要及時(shí)解決好并網(wǎng)問題。*后，光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策并未明確未來調(diào)整標(biāo)桿電價(jià)的時(shí)間和補(bǔ)貼年限，國內(nèi)統(tǒng)一性標(biāo)桿價(jià)格也未考慮到地區(qū)資源差別，因此出臺的政策還將會逐步完善。但即使仍需進(jìn)一步完善，光伏標(biāo)桿電價(jià)的出臺還是對開啟中國的光伏應(yīng)用市場起到了決定性的作用。

　　太陽能熱發(fā)電技術(shù)的發(fā)展要滯后于光伏發(fā)電。2010年全球太陽能熱發(fā)電新增裝機(jī)不到20萬千瓦，累計(jì)裝機(jī)勉強(qiáng)超過1GW，且主要集中在西班牙和美國兩個國家。中國太陽能熱發(fā)電還是空白，2011年太陽能熱發(fā)電的**個特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目――鄂爾多斯50MW槽式太陽能熱發(fā)電電站的中標(biāo)價(jià)格為0.9399元/kWh，依然是采用了*低價(jià)格中標(biāo)。

　　●生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策演變

生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各省2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)組成，補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.25元/kWh，秸稈直燃發(fā)電項(xiàng)目還可以得到0.1元/kWh的臨時(shí)補(bǔ)貼。生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的問題在于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一，應(yīng)根據(jù)不同種類的生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)細(xì)化不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。另外，以2005年煤電價(jià)格為基數(shù)不僅無法體現(xiàn)生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)與煤電聯(lián)動的關(guān)系，還使西部區(qū)域的生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格過低，不能很好地促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電的發(fā)展。因此，2010年7月國家出臺農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目固定電價(jià)政策，固定電價(jià)0.75元/kWh。此外，國內(nèi)一些專家認(rèn)為，混燃發(fā)電項(xiàng)目也應(yīng)該得到價(jià)格政策的支持，但是由于計(jì)量等問題比較復(fù)雜，關(guān)于混燃發(fā)電的價(jià)格政策一直沒有出臺。

　　現(xiàn)有政策已經(jīng)無法滿足補(bǔ)貼需求

　　可再生能源上網(wǎng)電價(jià)、發(fā)展總量、經(jīng)濟(jì)支持代價(jià)三者是相互影響的，政策制定需要平衡其三者關(guān)系。目前可再生能源電價(jià)高于傳統(tǒng)能源，單靠政府的力量無法支持如此巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。因此中國采取了全民分?jǐn)偘l(fā)展可再生能源成本的方式，其核心政策為征收可再生能源電價(jià)附加和費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。

　　可再生能源電價(jià)附加是為扶持可再生能源發(fā)展而在國內(nèi)銷售電量上均攤的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。電價(jià)附加使得各個地區(qū)在分擔(dān)可再生能源發(fā)電的額外成本方面有了共同且有區(qū)別的責(zé)任。發(fā)達(dá)地區(qū)電力消耗多，電力附加征收得也多;落后地區(qū)電力消耗少，電力附加也少。同時(shí)，農(nóng)業(yè)用電和西藏地區(qū)不征收電力附加。電力附加分擔(dān)了電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的成本，保證了電網(wǎng)的利益，也降低了電網(wǎng)收購可再生能源電力的障礙。電價(jià)附加資金的征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年的0.1分/kWh經(jīng)兩次上調(diào)至2009年的0.4分/kWh。截至今年6月，國家發(fā)展改革委共公布了7批《可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案》，補(bǔ)貼金額隨著可再生能源發(fā)電量的增加而逐年上升。

　　2010年征收的可再生能源電價(jià)附加已經(jīng)只能滿足補(bǔ)貼總量70%的需求。雖然國家目前上收風(fēng)電審批權(quán)，提出國家統(tǒng)一規(guī)劃外的地方審批項(xiàng)目將不再享受可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼，但隨著“十二五”期間光電的快速推進(jìn)和可再生能源發(fā)展規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，目前的可再生能源附加征收已經(jīng)無法滿足補(bǔ)貼需求，國家將繼續(xù)上調(diào)可再生能源電價(jià)附加額度。

　　以合理的經(jīng)濟(jì)代價(jià)推動可再生能源發(fā)展

　　固定電價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵政策都有力地推動了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。未來應(yīng)該在繼續(xù)推行扶持性財(cái)稅政策的同時(shí)，完善政策細(xì)節(jié)，保障政策執(zhí)行效果。電價(jià)政策需要更加細(xì)化固定電價(jià)政策是促進(jìn)可再生能源發(fā)電發(fā)展的有效措施，它以較小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)帶動了市場的規(guī)模化發(fā)展。未來推動可再生能源發(fā)展依然需要價(jià)格政策的支持，應(yīng)著重考慮以下三個方面：以合理的經(jīng)濟(jì)代價(jià)推動可再生能源以合適的速度和規(guī)模發(fā)展;給予可再生能源發(fā)電投資激勵的同時(shí)，鼓勵技術(shù)進(jìn)步和成本降低;引導(dǎo)投資流向，促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的技術(shù)和地域的合理布局。

　　支持方式更具針對性。不同經(jīng)濟(jì)激勵政策起到的扶持效果不同。未來需要發(fā)揮不同政策的特點(diǎn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段、項(xiàng)目技術(shù)類別、區(qū)域發(fā)展情況，采用更具有針對性的支持政策。支持方式應(yīng)當(dāng)與市場機(jī)制相結(jié)合，使其更具杠桿效應(yīng)，以促進(jìn)有限的政策和資金資源向效率高的地方流動。“十二五”期間，國家發(fā)展可再生能源電力的方式逐漸從大規(guī)模集中建設(shè)變?yōu)榧惺胶头植际讲⒅?，國家對分布式可再生能源越來越重視，對其也?yīng)給予足夠有力的政策扶持。

　　扶持資金來源需要拓寬?？稍偕茉窗l(fā)展初期建設(shè)成本較高，建立資金保障體系是促進(jìn)其發(fā)展的重要條件。“十二五”期間，風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入快速成長期，支撐其發(fā)展的補(bǔ)貼資金缺口將進(jìn)一步增大。僅靠上調(diào)可再生能源附加只能解決一時(shí)需求，進(jìn)一步拓寬扶持資金的來源才是長久之計(jì)。同時(shí)，應(yīng)逐步引導(dǎo)地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)共同扶持，并通過資金使用機(jī)制**，擴(kuò)大扶持資金的杠桿作用。

　　建立并網(wǎng)和消納的激勵機(jī)制。在出臺標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)后，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)也會出現(xiàn)類似于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)前些年的大規(guī)模增長的情況。因此，要對電網(wǎng)建設(shè)加大投入，解決好可再生能源電力的并網(wǎng)問題，不僅要在技術(shù)層面加大投入，還要建立并網(wǎng)的激勵性機(jī)制。另外，應(yīng)當(dāng)針對可再生能源電力就地消納出臺相關(guān)激勵政策。例如，可以給予民用綠電補(bǔ)貼政策，或利用當(dāng)?shù)乜稍偕茉措娏Y源進(jìn)行農(nóng)村電氣化建設(shè)，這樣可緩解近期內(nèi)并網(wǎng)壓力，形成多贏局面。